- Dokument Nacionalni plan oporavka i otpornosti u dijelu koji se tiče sustava lokalne i regionalne samouprave je dosta općenit, u njemu nema ništa konkretno, nema čvrstih, kvantitativnih pokazatelja na temelju kojih bismo nakon nekog vremena mogli reći ovo je ostvareno, a ovo nije, kaže za poslovniFM Vedran Đulabić s Pravnog fakulteta u Zagrebu
Autor: Tihomir Dokonal
Jedna od točaka Nacionalnog plana oporavka i otpornosti je Funkcionalna i održiva lokalna samouprava. Iako mnogi stručnjaci koji se bave lokalnom samoupravom i upravom smatraju da je broj jedinica lokalne uprave i samouprave u Hrvatskoj prevelik, u Planu se navodi kako učinkovitost sustava ne ovisi o broju jedinica već o načinu kako je sustav organiziran u smislu isporuke kvalitetnih i standardiziranih usluga, tako da će se poticati “funkcionalno spajanje pojedinih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave radi održivijeg planiranja lokalnih proračuna i projekata za podizanje kvalitete života građana”. Za provedbu te točke previđeno je 21,6 milijuna kuna, a razdoblje provedbe je od prosinca 2021. do lipnja 2025.
Prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Sveučilišta u Zagrebu, kaže kako od Plana ne očekuje neka bitna poboljšanja kada je riječ o funkcionalnosti lokalne uprave.
“Taj dokument je dosta općenit, u njemu nema ništa konkretno što se tiče sustava lokalne i regionalne samouprave, nema nikakvih čvrstih pokazatelja. Govori se o digitalizaciji, optimalizaciji sustava – to su problematični termini iza kojih ne stoji ništa. Što znači optimizirati sustav? Volio bih da Ministarstvo predstavi dokument u kojem će pisati što podrazumijeva optimalizacija sustava, što to znači da nešto treba optimizirati? To treba svima objasniti za početak, a kasnije ćemo vidjeti da li se to optimizira ili ne. Ovako možete raditi što god želite i prikazivati da to kao nešto znači. Napišete ‘funkcionalno ćemo poboljšati’. To znači što god da napravite, vi ste funkcionalno poboljšali. Objavite, na primjer, neke smjernice za transparentnost i time ste funkcionalno poboljšali sustav.
Što znači ‘poboljšat ćemo poslovne procese kroz digitalizaciju’? Što to znači za Vas i mene kao građane? Koliko je lokalnih jedinica već sada digitalizirano, a koliko će ih biti digitalizirano?, nabraja Đulabić.
“Govori se o uspostavljanju sustava funkcionalnog povezivanja kako bi se provodile bolje i transparentnije usluge građanima i jačanju kapaciteta. Sve je to prilično fluidno, nema ništa konkretno za što se možete uhvatiti. Potrebni su neki kvantitativni pokazatelji, neki benchmark na temelju kojeg bismo nakon nekog vremena – za godinu, dvije, tri ili pet – mogli reći ovo je ostvareno, a ovo nije. To je moj temeljni prigovor tom planu i generalnom pristupu. Smanjili smo broj lokalnih dužnosnika pa je to predstavljeno kao velika reforma, a to uopće nije bit reforme našeg sustava lokalne samouprave”, tumači Đulabić.
Katarina Ott iz Instituta za javne financije u svom osvrtu na Nacionalni plan oporavka i otpornosti s aspekta lokalne samouprave, upozorava kako su “definirane faze i podfaze provedbe te usluga koje će trebati financirati, no rokovi su nažalost utvrđeni samo za faze, ali ne i za podfaze provedbe i predviđene usluge, prikazane u dodatku na kraju teksta”.
“Nije poznato”, piše Ott, “do kada će se, primjerice, trebati izraditi upitnik za samoprocjenu kapaciteta, idejno rješenje i funkcionalne specifikacije sustava podrške spajanju, dijagnostičko izvješće ili kada će se provoditi terensko ispitivanje stanovništva, podizanje svijesti o funkcionalnom spajanju i sl. Ako se prilagodba propisa do prosinca 2021. i aktivacija mehanizma do ožujka 2022. i mogu smatrati realistično predviđenim rokovima, vrlo je upitno i zabrinjavajuće čekanje smjernica/preporuka do prosinca 2023. i uspostave cjelovitog sustava do lipnja 2025. bez poznavanja unaprijed utvrđenih rokova svih navedenih podfaza i usluga”.
Što je s brojem lokalnih jedinica?
Prof. Đulabić ističe da se uopće ne otvara osnovno pitanje teritorijalnog ustroja i broja tih lokalnih jedinica. Vlada u Nacionalnom planu oporavka i otpornosti navodi da “učinkovitost sustava ne ovisi o broju jedinica već o načinu kako je sustav organiziran u smislu isporuke kvalitetnih i standardiziranih usluga”.
“U prosuđivanju funkcionalnosti i održivosti sustava potrebno je razmatrati cjelinu. Prosuđivati samo stupanj ekonomsko-financijske razvijenosti jedinica, pitanje zaposlenosti u upravnim tijelima ili neracionalno trošenje proračunskih sredstava, nije dovoljno za izvođenje zaključka o nužnom smanjivanju broja jedinica”, tvrde u Vladi.
“Naravno da učinkovitost sustava ovisi o broju jedinica”, odgovara prof. Đulabić. “Oni navode što god hoće kako bi stvorili određenu percepciju. Imali smo nedavno zabranu napuštanja općine bez covid potvrde, pa smo vidjeli da učinkovitost pružanja usluga ovisi o broju općina, jer neki u svojoj općini nemaju sve potrebne usluge – liječnika, trgovinu, benzinsku stanicu… – i moraju prijeći granicu svoje općine da bi do njih došli.
Ni sa stajališta kontrole cijelog sustava nije isto imate li sto ili petsto jedinica koje morate kontrolirati. Primjerice, može li ministarstvo uprave kontrolirati ono što je po zakonu dužno, zakonitost sjednica i akata lokalnih predstavničkih tijela? Imate 576 jedinica lokalne samouprave koje svakog mjeseca imaju sjednice predstavničkih tijela i zapisnike s tih sjednica. Pregledava li Ministarstvo svakog mjeseca 576 zapisnika kako bi provjerilo jesu li donesene zakonite odluke? Ne pregleda, niti ima kapaciteta za to. Dakle učinkovitost cijelog sustava itekako ovisi o broju jedinica lokalne samouprave, napominje dr. Đulabić.
Osim toga tih 576 jedinica su vrlo različite: s jedne strane imate velike gradove, a s druge male lokalne jedinice; imate otočne općine i brdsko-planinska područja. Ne možete primijeniti jedno pravilo na cijeli taj sustav, jer naprosto neki su fiskalno jaki, a neki sami ne mogu gotovo ništa”, razlaže prof. Đulabić te zaključuje kako je “teza da učinkovitost sustava ne ovisi o broju jedinica, vrlo diskutabilna i o tome bi se mogla provesti ozbiljna rasprava”.
Na tvrdnju Vlade kako za stvarno spajanje ne postoji veliki interes lokalnih jedinica, Đulabić odgovara: “Nema interesa kod dužnosnika, ali pitanje je imali interesa kod građana”.
“S kim se vodi rasprava i koga se pita postoji li interes? Imaju li građani interes za spajanje? Imaju li poduzetnici, oni koji pune proračun, interes da se broj jedinica lokalne samouprave smanji? Naravno da stranke nemaju interes. One na izborima dobivaju gradonačelnike, vijećnike, a to sve jača stranačku infrastrukturu. O tome se u Planu oporavka i održivosti ne govori.”, jasan je Đulabić.
Za Katarinu Ott dodatni razlog za zabrinutost je činjenica da se u Planu na više mjesta spominje kako će mu kao podloga poslužiti rezultati projekta Ministarstva uprave „Optimizacija sustava lokalne i područne (regionalne) samouprave“.
“Naravno”, smatra Ott, “dobro je da se ne kreće svaki put iznova od nule i da se namjeravaju koristiti rezultati već provedenih projekata, no što znamo o tom prethodnom projektu? Na mrežnoj stranici Ministarstva uprave stoji da je riječ o projektu vrijednom 20,1 milijuna kuna, koji će se provesti od 11. prosinca 2018. do 11. prosinca 2020., s ciljem ‘unaprjeđenja učinkovitosti sustava javne uprave kroz optimizaciju sustava lokalne i područne (regionalne) samouprave što bi rezultiralo povećanjem kvalitete javnih usluga koje se pružaju građanima u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave.’ Prema tome bi taj projekt već trebao biti završen, no javno dostupnih službenih informacija o njegovoj izradi i rezultatima – nema”.
“Kako je očito riječ o projektu sličnog sadržaja, pa i vrlo slične financijske težine (21,6 naspram 20,1 mil. kn), koji je već trebao biti završen, a provedba Plana bi se na njega trebala osloniti, javnosti bi trebali biti poznati rezultati tog projekta”, upozorava Ott.
“Ukratko”, zaključuje Katarina Ott, “plan svakako treba pozdraviti jer je ne samo funkcionalno već i stvarno spajanje neminovno. No, poučena bivšim sličnim planovima i projektima koji se nikada nisu uspijevali realizirati, nositelji provedbe bi ovoga puta, odmah na početku, trebali utvrditi čvrste rokove i sustav praćenja provedbe, napraviti kvalitetne vodiče, priručnike i upute za informiranje ciljnih skupina i korisnika te dodatno angažirati predstavnike HZŽ, UG i HZO, akademske zajednice, lokalnih udruga i medija, posebice na samom početku, ali i kroz čitavo razdoblje provedbe Plana”.
Vedran Đulabić kaže kako ima nekih projekata koje je Ministarstvo iniciralo, ali “to će trajati dugo, prikupljat će neke podatke. Stalno prikupljamo podatke, analiziramo, ali ne poduzima se puno toga”.
“Ne očekujem neka bitna poboljšanja od ovog plana i optimizacije. Funkcionalno povezivanje povećanje učinkovitosti sustava bez određivanja bilo kakvih indikatora prema kojima ćemo moći pratiti je li sustav učinkovitiji, kojima ćemo to mjeriti – a toga u dokumentu nema – su isprazne fraze.”, zaključio je.
Objavljeno 30. kolovoza 2021. Sva prava pridržana PoslovniFM.